EL PAcCTO, el Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, para el Estado de Derecho y la Seguridad Ciudadana, ha terminado su primera etapa.
El Encuentro Final de Programa, celebrado en Buenos Aires en noviembre pasado, ha representado una importante oportunidad para hacer balance no sólo de los resultados obtenidos, sino también de las dinámicas evolutivas que han llevado al Programa a ser, de hecho, uno de los proyectos de la Unión Europea más innovadores en materia de asistencia técnica a los países latinoamericanos.
EL PAcCTO, además de ser el primer programa europeo para la lucha contra el crimen organizado, también es el primero que se distingue por una peculiaridad fundamental: involucrar todos los actores de la cadena penal en la cooperación internacional a sabiendas que, en un mundo globalizado, ningún país es inmune a los efectos de la delincuencia organizada.
EL PAcCTO ha marcado un paso histórico en la cooperación técnica y ya será imposible volver atrás. En los próximos párrafos trataremos de delinear el estado de la cooperación en materia de lucha al crimen organizado, antes, durante y después de EL PAcCTO.
Pasado
En un contexto como el latinoamericano, donde uno de los aspectos más críticos de la gestión del crimen organizado es el carácter no disuasorio del entorno penitenciario, la orientación fundamental del Programa EL PAcCTO fue la necesidad de colaborar en los ámbitos de la justicia, policial y también penitenciario.
Desde hace al menos una década, los sistemas penitenciarios en América Latina están en crisis: el mal estado, la ausencia de controles internos, los altos índices de hacinamiento y las elevadas tasas de corrupción convierten a los centros de reclusión en almacenes de grupos criminales – base para la planificación y organización de acciones delictivas llevadas a cabo con la complicidad de los actores criminales en general – y en escuelas del crimen y teatros de asesinatos impunes. “En algunos sistemas penitenciarios, los pabellones de las cárceles llevan el nombre de los grupos a los que pertenecen los delincuentes que se encuentran en ellos, independientemente de su clasificación y gestión. Dado que no existe una separación entre el crimen común y el crimen organizado en un entorno carcelario, la prisión se convierte en un lugar de proselitismo, reclutamiento, radicalización y formación”[1]. Esto significa que las organizaciones criminales han podido y conseguido infiltrarse y operar mejor incluso en las prisiones, socavando su estabilidad y, sobre todo, reforzando y ampliando la dinámica impulsora de los negocios criminales fuera de las fronteras regionales.
La criminalidad organizada, reproduciendo la misma forma expansiva de delinquir, incluso desde el interior de las estructuras penitenciarias, hace que la cooperación entre lo policial y judicial sea insuficiente.
Mientras que en el ámbito de la justicia y policía había, y sigue habiendo, una cooperación entre la Unión Europea y América Latina, en el ámbito penitenciario, no existía esa alianza. No sólo entre la Unión Europea y América Latina, sino también entre los gobiernos latinoamericanos. Antes de EL PAcCTO, aparte de pocas excepciones, no había un diálogo entre administraciones penitenciarias europeas con las latinoamericanas, ni existían mecanismos estructurados de cooperación entre los mismos países de América Latina.
Por lo tanto, lo más importante que se introdujo con el trabajo de EL PAcCTO fue el involucramiento de los sistemas penitenciarios para luchar contra la delincuencia organizada: una estrategia que ha resultado exitosa y decisiva para el fortalecimiento del Estado de Derecho en América Latina.
Han sido cinco años de trabajo intenso, durante los cuales se fortalecieron todas las instituciones de la cadena penal reforzando la coordinación interinstitucional y facilitando la cooperación internacional. Pero, sobre todo, fueron cinco años en los que pudimos trabajar, aplicar y consolidar algunas reformas importantes y establecer una cooperación que ya no puede terminar.
Presente
En particular, el componente penitenciario del EL PAcCTO trabajó esencialmente en tres grandes temas: inteligencia penitenciaria, carrera y formación del personal, y medidas alternativas como herramienta alternativa para luchar contra la delincuencia organizada transnacional. Llevando a cabo asistencias técnicas en estos tres macro temas, se han logrado resultados importantes obtenidos y estructurados estratégicamente en base a cuatro ejes metodológicos, como son la capacitación y el desarrollo, el fortalecimiento institucional, la difusión de valores y el fortalecimiento normativo. En general, podemos categorizar los resultados obtenidos en la creación de nuevas instituciones, nuevos procedimientos, nuevas carreras, nuevas escuelas penitenciarias, nuevas leyes, reformas constitucionales, y dignificación de los cuerpos policiales…Sin embargo, más concretamente, es importante destacar como, a través del componente penitenciario del EL PAcCTO, hemos promovido el instrumento de los Comités Técnicos Interinstitucionales (CTI) en varios países. En algunos, como Uruguay y Colombia, incluyéndolo en mecanismos de coordinación interinstitucional ya activos y, en otros, promoviendo un mecanismo ad hoc en materia de promoción de la aplicación de medidas alternativas y del fortalecimiento de la inteligencia penitenciaria, como Paraguay y Ecuador.
Otro resultado importante fue el apoyo y consolidación de algunas reformas importantes como la constitución de la Policía Penal en Brasil a través de una enmienda constitucional; el impacto en la reforma de la delincuencia organizada en Chile, en particular la ley que establece la tipificación del delito de asociación ilícita organizada y especialmente el artículo que regula la máxima seguridad, Art. 28, inspirado en los artículos 41 bis (máxima seguridad) y 14 bis italianos (vigilancia especial); el apoyo en la formulación de la nueva política criminal en Colombia y en la Reforma Penitenciaria 2030 en Perú; el Comité Técnico Interinstitucional de Inteligencia Penitenciaria y Medidas Alternativas a la Privación de Libertad en Paraguay; y finalmente la propuesta de México de circuitos penitenciarios diferenciados.
Además, otro resultado muy concreto es el apoyo prestado por el componente penitenciario de EL PAcCTO a la emergencia carcelaria en Ecuador, país en el que se vienen produciendo motines en las cárceles desde 2021, con el resultado de cientos de muertos. A petición de la Presidencia de la República de Ecuador y del SNAI (Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y a Adolescentes Infractores), se activó un grupo de trabajo de expertos europeos para formular un plan de emergencia que permitiera dar una respuesta rápida a la emergencia carcelaria. También se organizó una Conferencia de Consenso sobre la situación penitenciaria en la que participaron, además de las instituciones gubernamentales, la sociedad civil y el mundo académico. Las recomendaciones se presentaron a la Presidencia e influyeron en la Comisión para el Diálogo y la Pacificación. Se está apoyando a la Corte Nacional de Justicia en la formulación de reformas al Código Integral Penal, para que el marco legal pueda responder eficazmente a este importante desafío. Desde finales de 2021, se ha empezado a trabajar en la formulación de un proyecto de emergencia para implementar las recomendaciones de EL PAcCTO y, gracias a la promoción de la Delegación de la Unión Europea (DUE) de Ecuador, se ha conseguido acceder a 2,5 millones de euros del Foreign Partnership Instrument de la Unión Europea. Así, desde el 1 de septiembre está activo en Ecuador el primer Spin Off del EL PAcCTO.
Un resultado fundamental fue la activación de redes de cooperación entre los sistemas penitenciarios de América Latina. En 2019, se activó la REDCOPEN, la primera dentro del MERCOSUR: una red de cooperación entre sistemas penitenciarios centrada en cuestiones de seguridad. Se activó en el marco de la reunión de ministros de Seguridad y Justicia del MERCOSUR, pero, tras atraer el interés de otros países, acabó abriéndose a todos los países con un grupo de trabajo. En la actualidad, la REDCOPEN está formada por 13 países que se reúnen todos los meses y trabajan en una herramienta para analizar el riesgo de infiltración de la delincuencia organizada transnacional en las prisiones, el IDEAL Penitenciario. A finales de 2020, siguiendo el ejemplo de la REDCOPEN, como componente penitenciario, pensamos que habría sido interesante impulsar una herramienta que pusiera en contacto a las distintas academias penitenciarias implicadas en las actividades. Así, a fines de 2020 nació la Red Birregional de Academias Penitenciarias RAP, que sólo dos años después, en abril de 2022, se constituyó oficialmente en Montevideo como institución autónoma.
Retos para el futuro
En primer lugar, el futuro ya es presente. Las redes creadas son vivas y siguen actuando. En particular, ambas Redes han fortalecido el protagonismo de los expertos europeos en el ámbito penitenciario y de inteligencia penitenciaria y han creado relaciones de cooperación y partenariado entre los más altos perfiles competentes de América Latina.
Esto significa que, si bien ya estaba claro al principio del Programa que, para luchar contra la delincuencia organizada transnacional, era esencial trabajar con los países solicitantes sobre los temas de inteligencia penitenciaria, de la carrera y la formación penitenciaria, y de la adopción de medidas alternativas, en una perspectiva de futuro – más allá de la clara necesidad de seguir avanzando y mejorando los modelos de asistencia técnica – está claro que el seguimiento del intercambio de experiencias, información y datos dentro de las Redes RAP y REDCOPEN es crucial, así como el intento de integrar a los países europeos en la REDCOPEN para que empiece, especialmente en vista del lanzamiento de la segunda fase del Programa EL PAcCTO 2.0, una cooperación penitenciaria de intercambio de datos también entre América Latina y Europa. Del futuro se prevé seguir trabajando con la Redes y con los Países latinoamericanos solicitantes, valorizando el estado actual de una cooperación regional e internacional ya activada y estratégicamente funcional contra la criminalidad organizada transnacional.
Sin duda, la inclusión del sector penitenciario en la cadena penal y entre los principales actores en la lucha contra el crimen organizado ha sido uno de los elementos estratégicos fundamentales que ha contribuido no solamente al fortalecimiento de las instituciones penitenciarias de América Latina, sino también a la ampliación del interés, del entusiasmo y de los esfuerzos internacionales en el tema de la lucha contra el crimen organizado transnacional entre Europa y América Latina.
Autores: Lorenzo Tordelli, Co-coordinador del Componente de Sistemas Penitenciarios de EL PAcCTO con el apoyo de Elisa Maggiore, de la Organización Internacional Italo Latinoamericana (IILA)
[1] Giovanni Tartaglia Polcini, Plata o plomo. The most significant characters of the most modern Latin American criminal organizations,